La commission des lois du Sénat maintient les compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes et des communautés d’agglomération

Le sénat examinera ce mardi 17 avril la proposition de loi de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes , déposée par les députés LREM, créant un régime transitoire permettant à des communes constituant une minorité de blocage au sein d’une communauté de communes de repousser à 2026 l’application de l’article 64 de la loi NOTRe. Cet article imposait le transfert des compétences obligatoires « eau » et « assainissement » aux communautés de communes.

La proposition de loi contient également des dispositions précisant l’inclusion de la gestion des eaux pluviales et de ruissellement des zones urbaines et à urbaniser dans la compétence « assainissement », conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Ce texte porte sur les mêmes questions que la proposition de loi votée par le Sénat en 2017. Celle-ci avait été renvoyée en commission à l’Assemblée Nationale. Toutefois, le texte qui est aujourd’hui présenté au Sénat comporte des différences significatives, tout particulièrement au niveau du dispositif de minorité de blocage, qui ne fait que repousser l’échéance à 2026, là où la PPL sénatoriale permettait de repousser indéfiniment le transfert des compétences.

1/ Cadre juridique des compétences « eau » et « assainissement »

  • Compétence « eau »

La compétence « eau » est définie par l’article L.2224-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comme suit :

« Tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine est un service d’eau potable. »

Jusqu’à la loi NOTRe, la compétence « eau » pouvait être transférée à l’intercommunalité sur la libre décision des communes membres d’un EPCI, à la majorité des deux tiers, représentant au moins la moitié de la population – ou l’inverse.

  • Compétence « assainissement »

La compétence assainissement est définie de manière combinée aux articles L.2224-7 et
L. 2224-4 du CGCT
 comme correspondant à tout ou des parties des missions suivantes : établissement d’un schéma d’assainissement collectif, contrôle des raccordements au réseau public de collecte, collecte, transport, épuration des eaux usées et boues, travaux de mise en conformité des ouvrages, contrôle des installations d’assainissement non collectif.

Jusqu’à la loi NOTRe, la compétence « assainissement » constituait l’une des sept compétences optionnelles des communautés de communes, qui devaient en sélectionner trois.

  • Catégories juridiques des compétences

Il est à noter que l’exercice de ces compétences peut relever de catégories juridiques distinctes, affectant leurs modalités de financement.

Ainsi, dans le cas de l’assainissement, la gestion des eaux usées constitue un service public industriel et commercial (article L.2224-11 du CGCT), qui sera donc financé par une redevance pour service rendu, tandis que la gestion de l’assainissement des eaux pluviales constitue un service public administratif, qui devra être financé depuis la section de fonctionnement de l’organisme l’exerçant.

2/ Attribution des compétences « eau » et « assainissement »

Les compétences « eau » et « assainissement » sont traditionnellement exercées par les communes, dont elles forment deux des compétences historiques les plus significatives. En effet, le maire est titulaire de pouvoirs de police générale, comprenant sécurité, tranquillité mais aussi salubrité publique. La gestion municipale de l’eau et de l’assainissement découlait de ces impératifs.

Toutefois, d’une part les territoires des communes ne correspondent généralement qu’à une fraction des bassins hydrographiques, tandis que d’autre part, les moyens mis en œuvre pour assurer ce service public étaient parfois trop importants pour une commune, ou simplement utilement mis en commun par des communes contigües dans le cadre de syndicats de communes. Ainsi, selon l’Observatoire national des services publics d’eau et d’assainissement, en 2013, 50% des communes avaient transféré l’ensemble de ces compétences à des EPCI.

Il en a résulté un progressif démembrement des compétences eau et assainissement, à la faveur de la création de syndicats et de délégations de compétence, suivant des périmètres parfois complexes et morcelés. Les intercommunalités pouvaient dans ce cadre exercer à titre facultatif certaines compétences des communes.

La loi a accompagné ces évolutions en élargissant les compétences aux intercommunalités, comme par exemple par le transfert en 2018 de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) suite aux lois de décentralisation n°2014-58 du 27 janvier 2014 et n°2015-991 du 7 août 2015.

3/ La loi NOTRe du 7 août 2015

La loi NOTRe prévoit, à ses articles 64 et suivants, le transfert des compétences obligatoires « eau » et « assainissement » des communes aux intercommunalités à l’horizon 2020, qui resteraient facultatives jusque-là. Le Sénat avait initialement rejeté cette disposition, lui préférant le simple placement dans les compétences optionnelles.

L’objectif de cette extension du périmètre des compétences « eau » et « assainissement » visait à permettre une rationalisation de leur exercice et une mutualisation des moyens.

Récapitulatif des compétences et des échéances des transferts de compétences :

tableau

Source : rapport de M Darnaud au sujet de la PPL Retailleau, Zocchetto, Bas et Darnaud du 11 janvier 2017

4/ Réactions au transfert de compétences décidé par la loi NOTRe

Ce transfert obligatoire a été mal vécu par les communes, attachées à la gestion municipale de l’eau.

Cette gestion de l’eau est souvent le fait d’élus bénévoles dans les zones rurales, où elle représente à la fois une tâche symbolique forte et un lien de service public direct entre la commune, les élus et les citoyens. Par ailleurs, l’extension du périmètre de la compétence implique aussi le passage d’un mode de gestion de proximité vers une gestion par des  organismes extérieurs, entraînant potentiellement une hausse des coûts de gestion.

Enfin, dans certains territoires à l’hydrographie particulière, comme les vallées montagnardes, l’exercice des compétences « eau » et « assainissement » sur un périmètre dépassant celui de la zone, par exemple s’étendant aux plaines situées en aval, ne présente pas les avantages que posséderait ailleurs l’extension du périmètre de la compétence.

5/ La proposition de loi du Sénat

 Dès lors, les élus municipaux ont exprimé un désir marqué de garder une emprise sur les compétences « eau » et « assainissement ». Cela avait abouti à la proposition de loi déposée au Sénat par MM Retailleau, Zocchetto, Bas et Darnaud le 11 janvier 2017, qui abrogeait l’article 64 de la loi NOTRe.

Toutefois, cette proposition de loi a été renvoyée en commission par l’Assemblée nationale. Au cours de la séance, les députés LREM ont parlé de « discours caricaturaux » et d’ « années de recul sur les transferts de compétence », engendrant de vives réactions de la part des députés LR mais aussi de gauche.

Par la suite, le groupe LREM de l’Assemblée nationale a, par le biais de son chef de file
M. Ferrand, présenté la proposition de loi qui est aujourd’hui soumise au Sénat. Cette dernière reprend pour partie les éléments du texte d’origine du Sénat.

Néanmoins, avant le renvoi en commission, suite à des négociations dans le cadre du groupe de travail constitué sous l’égide de la ministre Mme Gourault, les députés et les sénateurs étaient pourtant arrivés à un compromis, créant une minorité de blocage de 25% des communes représentants 20% de la population, et incluant les communautés d’agglomération dans le projet par l’abrogation de l’article 66 de la loi NOTRe.

Ce dispositif ne prévoyait aucune échéance au-delà de laquelle le transfert vers les intercommunalités serait obligatoire, et permettait donc de bloquer le transfert pour une durée illimitée.

Exposé général du texte, article par article

Le texte qui est désormais soumis retarde la pleine application de l’article 64 de la loi NOTRe, sans y faire durablement échec.

L’article 1er rend possible pour les communes membres d’une communauté de communes de s’opposer au transfert des compétences « eau » et « assainissement » si elles forment une minorité de blocage au sein de la communauté représentant 25% des communes et au moins 20% de leur population, mais uniquement jusqu’au 1er janvier 2026.

→ L’article 2 se divise en deux parties :

  • Le I précise les textes, afin de spécifier, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, que la compétence « assainissement » comprend la gestion des eaux pluviales et de ruissellement des zones urbaines et des zones à urbaniser.
  • Le II correspond à des mesures de coordination par rapport à la création du dispositif transitoire d’opposition au transfert de compétences prévu à l’article 1er.

→ L’article 3 démantèle le dispositif de remplacement-substitution des communes au sein des syndicats de communes ou syndicats mixtes spécifiques exerçant des compétences « eau » et « assainissement » regroupant au moins deux EPCI, afin de maintenir les structures existantes dans les cas où elles ne comprendraient que deux EPCI.

Comparaison entre la PPL « Retailleau, Darnaud, Bas, Zocchetto » du 11 janvier 2017 et la PPL « Ferrand » du 21 décembre 2017

Malgré leurs similarités, les deux propositions ne sont pas identiques.

  • La proposition du Sénat du 11 janvier 2017 abrogeait entièrement les dispositions du IV de l’article 64 de la loi NOTRe imposant à partir de 2020 le transfert des compétences « eau » et « assainissement » des communes vers les communautés de communes.

Une disposition ajoutée par M. Joyandet prévoyait la suppression de transferts comparables pour les communautés d’agglomération.

  • La proposition de M Ferrand crée un dispositif spécial faisant que le transfert des compétences « eau » et « assainissement » des communes vers les communautés de communes peut être bloqué jusqu’en 2026 par 25% des communes représentants 20% de la population d’une communauté de communes.

La compétence « eaux pluviales et de ruissellement en zone urbaine » est également intégrée à la compétence « assainissement », élément qui était absent de la proposition du Sénat.

Les différences centrales sont donc :

  • La proposition « Ferrand » ne fait que retarder et non supprimer l’obligation de transférer les compétences depuis les communes vers les communautés de communes.
  • La proposition « Ferrand » ne comporte aucun aménagement du transfert de ces compétences pour les communautés d’agglomération.
  • La proposition « Ferrand » introduit la question des eaux pluviales et de ruissellement urbaines dans le nouveau texte. La gestion de celles-ci serait alors définitivement et plus clairement rattachée à la compétence « assainissement » dans les textes, qui sont actuellement assez peu clairs sur le sujet.

Les membres du groupe de travail sur les transferts de compétences « eau » et « assainissement », comprenant notamment MM Darnaud, Brun et Mme Bonnivard, avaient au terme des discussions consenti au principe de la minorité de blocage, mais sans date-butoir en 2026.

La proposition « Ferrand » ne correspond donc pas à l’esprit de l‘accord obtenu au moment des discussions du groupe de travail.

Compte rendu de l’avis de la commission des lois

Réunie le 11 avril 2018 sous la présidence de M. Philippe Bas et sur le rapport de M. François Bonhomme (App. Les Républicains – Tarn-et-Garonne), la commission des lois du Sénat a profondément remanié la proposition de loi de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes pour qu’elle corresponde au texte déjà adopté à l’unanimité par le Sénat en 2017.

« Seul le texte du Sénat permet en effet de répondre exactement aux attentes légitimes des communes concernées. Celles-ci ont besoin que le transfert de leurs compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités soit rendu facultatif et que les conditions de ce transfert éventuel soient aménagées et assouplies.  »

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – la loi NOTRe – avait rendu obligatoire ce transfert au 1er janvier 2020. Il suscite cependant de nombreuses critiques sur sa pertinence, en particulier dans les territoires ruraux et de montagne, en raison de ses implications techniques et financières.

Pour répondre à ces inquiétudes, le Sénat avait adopté à l’unanimité, le 23 février 2017, une proposition de loi pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes, présentée par MM. Bruno Retailleau, Philippe Bas et plusieurs de leurs collègues.

Plutôt que d’adopter ce texte, l’Assemblée nationale a refusé d’en débattre, le 12 octobre 2017, et a adopté, le 30 janvier 2018, une nouvelle proposition de loi relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, présentée par M. Richard Ferrand et plusieurs de ses collègues avec l’accord du Gouvernement.

Cette proposition de loi n’a pas été jugée satisfaisante par la commission des lois du Sénat :

  • parce qu’elle maintient le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » et permet seulement de le différer jusqu’au 1er janvier 2026, à la condition de réunir au moins 25 % des communes membres d’une intercommunalité représentant au moins 20 % de la population ;
  • parce qu’elle n’englobe pas les communautés d’agglomération, dont certaines ont été créées dans des territoires ruraux ;
  • enfin, parce que la gestion des eaux pluviales et du ruissellement dans les zones urbaines a été incluse dans la compétence « assainissement » des communautés de communes et d’agglomération.

Comme l’a rappelé le rapporteur, M. François Bonhomme, « si le constat de la nécessité d’une intervention du législateur pour assouplir les modalités du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités apparaît largement partagé, les solutions proposées par le Sénat et l’Assemblée nationale divergent : quand nous souhaitons faire confiance à l’intelligence territoriale et laisser aux élus locaux le soin de définir l’échelon territorial le plus pertinent pour l’exercice de ces compétences, l’Assemblée nationale propose un simple délai supplémentaire avant leur transfert aux intercommunalités, sans s’interroger sur la pertinence du niveau intercommunal. »

La commission des lois a donc confirmé la position adoptée à l’unanimité par le Sénat le 23 février 2017. Elle a ainsi pérennisé le caractère optionnel des compétences « eau » et « assainissement » pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, en supprimant par voie de conséquence le dispositif de minorité de blocage prévu dans le texte de l’Assemblée nationale. Elle a également permis aux communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération, de continuer à prendre en charge la gestion des eaux pluviales en cas de transfert de la compétence « assainissement » à leur intercommunalité (« sécabilité »), afin d’apporter une souplesse permettant de mieux prendre en compte les spécificités des situations locales.