Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2017

Concomitamment au débat d’orientation des finances publiques (DOFP), le projet de loi de règlement (PLR) du budget et d’approbation des comptes de 2017, composé d’un article liminaire et de 6 articles, permet de contrôler l’exécution budgétaire de l’année écoulée et d’évaluer, par le truchement de rapports annuels de performance contenus en annexe, la mise en œuvre des programmes votés en loi de finances initiale pour 2017.

Le rapport sur le budget de l’Etat du 23 mai 2018 de la Cour des comptes est joint au PLR, conformément à ce que prévoit la LOLF.

  • Le PLR 2017 revêt un caractère particulier puisqu’il porte à la fois sur six mois de présidence Hollande et sur six mois de présidence Macron.
  •  Globalement, la Cour des comptes juge négativement les résultats de l’année 2017, critiquant « une très légère réduction du déficit » budgétaire de l’Etat, « une forte hausse des dépenses » et « des entorses récurrentes aux grands principes budgétaires ».
  • Les recettes ont fortement progressé uniquement en raison de la conjoncture économique favorable, de la baisse exceptionnelle des prélèvements sur recettes et de la forte élasticité des recettes en 2017.
  • Les dépenses ont dérapé de 6,4 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la LFI 2017 et leur croissance est deux fois plus rapide en 2017 que sur la période 2010-2016.
  • Sans l’embellie conjoncturelle constatée en 2017, le déficit public serait encore supérieur à 3 % et la France encore concernée par la procédure pour déficit excessif, plaçant la France en queue de peloton européen.
  • Contrairement à tous les autres pays européens, la dette française a continué de progresser pour atteindre un niveau record, proche des 100 % du PIB, ce qui pourrait poser de graves difficultés en cas de remontée des taux d’intérêt.

1 – Un retour de la croissance en 2017

Alors que la LFI 2017 prévoyait une croissance économique de +1,5 %, celle-ci a bondi de +1,2 % en 2016 à +2,2 % en 2017, retrouvant son niveau de 2011.

  • Elle demeure toutefois encore en-deçà de la moyenne européenne : + 2,3 % en moyenne en 2017 dans la zone euro et + 2,4 % dans l’Union européenne.

2 – Une réduction substantielle du déficit public grâce à l’effort des collectivités territoriales et de la sécurité sociale mais aussi des facteurs exceptionnels et conjoncturels et une très faible réduction du déficit budgétaire en 2017

Le déficit public[1] (s’est réduit de 0,8 point, de -3,4 % en 2016 à -2,6 % en 2017, passant sous la barre des 3 %, permettant ainsi à la France de sortir de neuf années de procédure pour déficit excessif.

  • Cette amélioration s’explique par le retour de la croissance (+1 point), une reprise de l’investissement (+ 1 point : de 0,2 % en 2016 à 1,2 % PIB en 2017[2]) grâce notamment à la reprise des dépenses d’investissements des collectivités territoriales (+5 % après
    -18,2 % entre 2014 et 2016[3]), un excédent budgétaire des administrations de sécurité sociale (+5 milliards d’euros[4]) et des administrations publiques locales (+800 millions d’euros[5]), ainsi qu’une exceptionnelle élasticité à la croissance des prélèvements obligatoires en 2017 (1,8 soit un gain de 9,9 milliards d’euros[6]) et une moindre contribution au budget de l’Union européenne (gain de 2,3 milliards d’euros par rapport à 2016).
  • La Cour des comptes estime en effet que l’effet de l’embellie conjoncturelle sur les prélèvements obligatoires est de 13,7 milliards d’euros, soit 0,6 point de PIB[7]: sans ces facteurs exceptionnels et conjoncturels, le déficit serait de -3,2 %.
  • De surcroît, cette amélioration ne doit pas cacher le fait que la France demeure en queue de peloton européen. 12 pays européens sont en excédent budgétaire ; l’Allemagne l’est depuis déjà 2014 (+ 1,3 % en 2017). La moyenne du déficit public en 2017 est de -0,9 % dans la zone euro et -1 % dans l’UE28.

Le déficit budgétaire de l’État, pour sa part, ne diminue que très faiblement, de
1,4 milliard d’euros, passant de 69,1 milliards d’euros en 2016 à 67,7 milliards d’euros en 2017, alors même que l’Etat bénéficie d’une diminution des prélèvements sur ses recettes (PSR) de 5,3 milliards d’euros (PSR pour les collectivités territoriales : – 3 milliards ; PSR pour l’Union européenne : -2,3 milliards). En réalité les dépenses de l’Etat ont dérapé en 2017.

3 –  Une dérive des dépenses en 2017

En 2017, la hausse des dépenses publiques est moins bien maîtrisée que ces dernières années : +1,5 % contre 1,1 % en moyenne entre 2012 et 2016[8].

Pour la première fois depuis 2012, l’effort structurel en dépense est négatif : -0,2 %[9].

Les dépenses des ministères augmentent à un niveau jamais vu depuis 2007 : +4,1 % soit +9,1 milliards d’euros[10].

Si cela peut s’expliquer en partie par les nécessaires abondements de certains budgets, la hausse du coût des mesures « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et du dégel du point d’indice des fonctionnaires sur les dépenses de personnel est de 3 milliards d’euros en 2017 (de 82,6 à 85,6 milliards d’euros). Les dépenses de personnel ont ainsi augmenté de +3,9 % en 2017 : plus qu’au cours des six dernières années cumulées !

Avec la reprise des dépenses d’investissement, nécessaires à la croissance, cette hausse imposée des dépenses de personnel explique 93 % de la hausse des dépenses des administrations locales en 2017 (+1,5 %).

Les dépenses exécutées en 2017 apparaissent supérieures de 4,3 milliards d’euros à la prévision de la LFI 2017.

4 – Des recettes fiscales exceptionnelles

En 2017, les recettes de l’Etat augmentent de 9 milliards d’euros, grâce à une hausse de 11,5 milliards d’euros des recettes fiscales (mais une baisse de 2,5 milliards des recettes non fiscales).

Ces recettes exceptionnelles sont liées au retour de la croissance, à la forte élasticité à la croissance et aux moindres prélèvements sur les recettes.

5 – Une hausse importante des prélèvements obligatoires

Le taux de prélèvements obligatoires a fortement augmenté en 2017 de 44,6 % à 45,4 % (essentiellement en raison de la surtaxe d’IS et de la montée en charge de la taxe carbone).

  • Selon les dernières données disponibles d’Eurostat, la France serait la championne d’Europe des prélèvements obligatoires.

6 – Une augmentation de la dette en 2017, à un niveau record depuis l’après-guerre

En 2017, la dette publique continue de croître, de 66 milliards d’euros, pour atteindre 2 218 milliards d’euros, soit 33.000 euros par Français. Elle passe de 96,3 % du PIB en 2016 à 96,8 % en 2017, se rapprochant inexorablement des 100 % de la richesse nationale.

La France est le seul pays européen dont la dette continue d’augmenter. Pour que la dette française diminue, le déficit budgétaire devrait être inférieur de plus de 22 milliards d’euros à son niveau actuel[11] (soit moins de 47 milliards d’euros).

Ces résultats sont d’autant plus inquiétants que la France reste vulnérable à une hausse des taux d’intérêts, qui, jusqu’à présent, ont permis de contenir illusoirement l’endettement public[12]. Selon Bercy, une hausse de taux de 1 point des taux d’intérêt conduirait à augmenter la charge de la dette de 2,1 milliards d’euros en 1 an, 4,8 milliards en 2 ans et 19,1 milliards d’euros au bout de 10 ans. Or, la Banque Postale prévoit une remontée des taux (OAT 10 ans) de 0,9 point entre fin 2017 et fin 2019[13].

7 – Une certification des comptes assortie de réserves substantielles

La Cour des Comptes a relevé dans son rapport annexé au PLR que « l’année 2017 a vu la persistance d’un certain nombre de dispositifs ou de pratiques de gestion qui s’éloignent des grands principes budgétaires. Leur accumulation limite la capacité du Parlement à appréhender l’action de l’État d’une façon globale et claire. Ainsi, la gestion des programmes d’investissement d’avenir (en dépit du progrès constitué par la budgétisation du troisième PIA) ou le recours aux holdings qui contournent le cadre  budgétaire de gestion des participations de l’État dans les entreprises méconnaissent les enjeux qui s’attachent aux principes d’universalité, d’annualité et de spécialité des crédits. Les fonds sans personnalité juridique, véhicules financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers, s’affranchissent largement de ces grands principes en sanctuarisant de fait certaines politiques et en les soustrayant en tout ou partie à l’examen du Parlement (fonds d’aide à l’innovation, enveloppe spéciale de transition énergétique, fonds de garantie gérés par BPI France etc.). »

Dans le cadre de la mission que lui confie l’article 58 de la LOLF depuis l’exercice 2006, la Cour des comptes, pour la 12ème année consécutive, a certifié le compte général de l’État clos le 31 décembre 2017, garantissant ainsi sa régularité et sa sincérité.

La Cour a toutefois formulé 4 réserves substantielles, comme en 2016 :

  • les limites générales dans l’étendue des vérifications
  • les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations
  • les anomalies relatives aux immobilisations financières
  • les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens

[1] Déficit des administrations publiques centrales, locales et de sécurité sociale.

[2] Source : commission des finances du Sénat.

[3] La Banque Postale Les finances locales, note de conjoncture, mai 2018.

[4] Source : rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, juin 2018.

[5] Ibid.

[6] Source : rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, 27 juin 2018.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Source : commission des finances du Sénat.

[10] Source : rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, 27 juin 2018.

[11] Source : rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’Etat en 2017, mai 2018.

[12] A noter cependant que le Gouvernement a anticipé une éventuelle forte remontée des taux en intégrant dans sa trajectoire budgétaire une hypothèse de taux à long terme (10 ans) de 2,25 % fin 2018 et 3 % à partir de 2020.

[13] Prévisions La Banque Postale, mars 2018.