Réforme de la justice : je présenterai mon rapport devant la commission des lois du Sénat ce 3 octobre

Nommé co-rapporteur du projet de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et du projet de loi organique de renforcement de l’organisation des juridictions, je présenterai mon rapport devant la commission des lois ce mercredi 3 octobre. Ces textes seront ensuite examinés en séance à partir du 9 octobre.

Issu des travaux des « chantiers de la justice », ce texte est partiellement inspiré du rapport de la commission des lois du Sénat d’avril 2017 et de la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice, présentée par Philippe Bas, adoptée par le Sénat en octobre 2017, et dont j’étais rapporteur. Pour autant, il n’en porte pas l’ambition et comporte notamment des mesures d’économies budgétaires.

L’exposé des motifs du texte éclaire simplement ce manque d’ambition « l’objectif n’est pas de réformer en profondeur l’architecture de notre procédure pénale mais de simplifier autant qu’il est possible les règles existantes ».

Un texte sans envergue budgétaire

La trajectoire budgétaire envisagée par le Gouvernement (progression sur la période 2018-2022 de 18% passant de 7 milliards d’euros en 2018 à 8.3 milliards d’euros en 2022 et créant 6.500 emplois sur cette période) n’est pas à la hauteur de l’état actuel du ministère de la justice.

Pourtant, comme le précise l’étude d’impact « le ministère de la justice connaît une certaine paupérisation » :

–    sur-occupation des prisons qui altère les conditions de réinsertion des détenus et pèse sur les personnels,

–    dégradation des conditions d’exercice des magistrats et des fonctionnaires dans les tribunaux ne permettant pas de réduire les délais de jugement,

–    sous-investissement pour l’informatique rendant les applications obsolètes.

Cette trajectoire est bien inférieure à celle votée par le Sénat, en février dernier qui évaluait les besoins à la fin du quinquennat à 10.902 milliards d’euros et la création de 13.728 emplois (pour atteindre un plafond de 96.954 emplois), soit une augmentation selon un taux annuel moyen de 5%.

Aucune ventilation des crédits annoncés n’est précisée et certains dispositifs proposés par le texte ne semblent pas encore budgétés :

  • l’extension de la représentation obligatoire par un avocat risque d’engendrer un coût supplémentaire de l’aide juridictionnelle,
  • l’impact de la tentative préalable de résolution amiable est difficilement évaluable dépendra du montant défini par décret et du nombre de conciliateurs nécessaires ;
  • les différents projets numériques (saisine unique, dématérialisation des plaintes, de la constitution de partie civile devant le tribunal correctionnel) ne sont techniquement pas prêts, ni même financés.

Un texte qui dé-judiciarise les procédures

L’élargissement du champ de l’obligation de tentative de résolution amiable préalable permettra aux juges de dé-judiciariser leur décision :

  • possibilité d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur en tout état de la procédure,
  • possibilité d’ordonner une médiation dans la décision statuant sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale,
  • extension de la tentative préalable obligatoire de résolution amiable aux litiges portés devant le TGI (lorsque la demande porte sur le paiement d’une somme définie par décret).

Le texte prévoit également des dispositifs qui évitent l’entrée dans le système judiciaire :

  • le constat de la possession d’état en matière de filiation confié aux notaires,
  • la suppression de l’exigence d’homologation judiciaire systématique du changement de régime matrimonial en présence d’enfants mineurs,
  • la suppression du contrôle préalable du juge des tutelles sur certains actes « de gestion patrimoniale »,
  • l’expérimentation de l’utilisation d’un barème par l’organisme débiteur des prestations familiales ou de l’officier publique ministériel chargé de la délivrance des titres exécutoires permettant l’exécution immédiate de la décision portant sur le seul montant de la contribution à l’entretien et à l’éducation des mineurs (« pension alimentaire »),
  • la suppression de la 1ère phase de procédure du divorce (tentative de conciliation) dans les situations où il n’y a pas d’enfants mineurs.

Un texte qui complexifie l’organisation judiciaire

Contrairement à la proposition qui était faite par le Sénat d’une organisation de 1ère instance basée sur la fusion des tribunaux d’instance dans les TGI (qui ne toucherait pas aux sites juridictionnels existants), l’architecture du dispositif est complexe, peu lisible et rend difficile l’accès à la justice.

Les TGI seront spécialisés imposant au justiciable d’accéder directement au TGI compétent dans son département, alors que nous avions prévu un TGI par département, centralisateur des saisines, tout en conservant l’ensemble des sites.

Cette fusion, à la charge des présidents de TGI, entraine un risque de dévitalisation des petites juridictions en fonction de la réorganisation des contentieux.

La création d’un tribunal criminel départemental pour les crimes punis de 15 ans ou 20 ans de prison (seuil qui sera défini par décret), en 1ère instance, a des effets incertains, dont celui de l’accroissement des appels des décisions qu’il rendra.

La création du parquet national antiterroriste (PNAT) a été annoncée après le dépôt du texte et devrait être discuté par voie d’amendement.

Comme l’a remarqué le Conseil d’Etat, dans son avis rendu sur ce projet de réforme « le risque d’isolement des magistrats affectés à ce parquet, avec l’inconvénient de perdre la perception des liens entre la petite délinquance et le terrorisme, en particulier dans les parcours de radicalisation ».

Un texte pour éviter l’incarcération

Avec la création de la nouvelle peine de détention à domicile sous surveillance électronique, le Gouvernement est dans la continuité de la contrainte pénale, créée par Christiane Taubira. Ce nouveau dispositif est une peine autonome qui pourra être prononcée pour tout délit puni d’une peine d’emprisonnement, pour une durée de 15 jours à 1 an.

S’agissant du prononcé de la peine, le Gouvernement entend donner aux Procureurs la possibilité accrue d’avoir recours à la « composition pénale » (type d’alternative aux poursuite), en supprimant la limitation de cette procédure aux seuls délits punis de moins de 5 ans d’emprisonnement et donc de leur laisser plus de latitude pour éviter un procès suivi d’une éventuelle décision d’emprisonnement en fonction du type de délit.

En matière d’exécution des peines, l’évolution de la « libération sous contrainte », avec l’obligation pour le juge d’application des peines de motiver son refus, rendra complexe le maintien en détention.

Un texte qui doit être encadré concernant les libertés publiques

 Le texte étend au droit commun des techniques aujourd’hui utilisées pour des matières spécifiques, notamment la criminalité organisée et le terrorisme :

–      possibilité d’avoir recours aux interceptions par la voie de communications électroniques et à la géolocalisation, pour les crimes et délits punis d’au moins 3 ans d’emprisonnement ;

–      création d’un régime unique de procédure d’enquête sous pseudonyme pour tous les crimes et délits punis d’une peine d’emprisonnement commis à l’aide d’un moyen de communication électronique et possibilité offerte aux enquêteurs de réaliser des « coups d’achats » sur internet dans ce cadre ;

–      unification du régime applicable aux techniques spéciales d’enquête de sonorisation, de captation d’images, de recueil des données techniques de connexion et de captation de données informatiques et extension à tous les crimes ;

–      facultés ouvertes en période de garde à vue : obligation pour les enquêteurs d’informer l’avocat du transport d’une personne gardée à vue uniquement si la personne doit être entendue ou participer à une reconstitution, présentation facultative du gardé à vue devant le procureur pour la 1ère prolongation de 24 heures ;

–      extension de l’enquête de flagrance en permettant sa prolongation par le procureur pour une même durée de 8 jours (soit 16 jours maximum au total) pour les procédures concernant les délits punis d’au moins 3 ans d’emprisonnement (au lieu de 5 actuellement) ;

–      allongement de 3 à 5 ans du seuil d’emprisonnement permettant que les perquisitions, en préliminaire, soient autorisées par le JLD ;

–      possibilité pour les forces de l’ordre de pénétrer de jours au domicile d’une personne aux seules fins de l’interpeller pour une suspicion de crime ou de délit puni d’au moins 3 ans d’emprisonnement ;

–      possibilité pour les OPJ de procéder à la visite de tout navire ou engin flottant dans la mer territoriale ou les eaux intérieures.

Dans le cadre du procès, le principe de l’oralité pourra être atténué par le Président  lorsque les déclarations ne lui apparaîtront  pas indispensables à la manifestation de la vérité.