PLFSS 2019 : un équilibrage fragile, des mesures contestables

Le Sénat examinera en séance publique à partir de ce lundi 12 novembre le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

La première partie (articles 1er et 2) vise à approuver l’exercice clos : dans le PLFSS pour 2019, cette première partie porte sur l’exercice 2017. Le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) est réduit à 5,1 Md€ en 2017.

La deuxième partie (articles 3 à 6) traite de l’exercice en cours : l’exercice 2018. Les prévisions d’exécution pour l’année 2018 font apparaître un besoin de financement complémentaire de 20 millions d’euros au regard des prévisions initiales.

La troisième partie (articles 7 à 26) contient les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre pour 2019.

La quatrième partie (articles 27 à 58) porte sur les dépenses pour 2019 pour les différentes branches.

Équilibres financiers généraux

Pour l’année 2018l’amélioration des comptes de la sécurité sociale, portée par une conjoncture économique favorable, s’est confirmée : le déficit consolidé des régimes obligatoires de base (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être ramené à 1,4 milliard d’euros, contre 4,8 milliards en 2017. La forte augmentation des recettes, sous l’effet du dynamisme de la masse salariale, constitue le principal facteur d’explication de cette amélioration.

L’année 2019 constituera une étape-clé de plusieurs points de vue.

En premier lieu, pour la première fois depuis 2001, le PLFSS déposé par le Gouvernement présente des comptes de la sécurité sociale en excédent, certes modeste, tant sur le périmètre régime général + FSV (0,7 milliard d’euros) que pour l’ensemble constitué par les ROBSS et le FSV (0,4 milliard d’euros). S’il convient de se féliciter de ce retour à l’équilibre, certains des moyens proposés par le Gouvernement pour y parvenir, comme le quasi-gel d’un très grand nombre de prestations sociales, dont les pensions de retraite, en 2019 et 2020, ne sont pas acceptables.

En deuxième lieu, la structure des recettes de la sécurité sociale sera, une nouvelle fois, modifiée par la mise en place des allègements de cotisations et contributions sociales qui remplaceront le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE). L’année prochaine, les cotisations et contributions ne devraient ainsi plus représenter que 52,2 % des recettes du régime général contre 45,5 % pour les impositions de toutes natures.

En troisième lieu, ce PLFSS traduit pour la première fois certains principes figurant dans le rapport du Gouvernement sur « la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale » : absence de compensation des principales nouvelles mesures diminuant les recettes de la sécurité sociale et diminution programmée et relativement arbitraire des flux de TVA vers la sécurité sociale à partir de 2020. À cet égard, si votre commission reconnaît que l’État peut tirer profit de l’amélioration des comptes sociaux, il n’est pas acceptable d’opérer des ponctions sur des excédents qui n’existent pas encore, et sans accord politique sur les principes qui guideront, à l’avenir, les relations État – sécurité sociale.

Enfin, le transfert proposé de 15 milliards d’euros de dette à la Cades sans remettre en cause son extinction en 2024 est une bonne chose, même si ce transfert est partiel et tardif. Néanmoins, il ne règle pas la question de l’amortissement de la dette restant logée à l’Acoss (11,5 milliards d’euros à fin 2018 en tenant compte des futurs transferts).

Assurance maladie 

En situation de déficit chronique depuis plus de vingt ans, la branche maladie verrait son solde passer sous la barre du milliard d’euros de déficit en 2018 et 2019, une première depuis 1999, en bénéficiant notamment d’une forte dynamique des recettes qui lui sont affectées. Le taux de progression de l’Ondam est porté, à titre exceptionnel, à + 2,5% pour 2019 alors qu’il devait s’établir à + 2,3% sur la période 2018-2022. Cet effort, qui représente 400 millions d’euros de dépenses supplémentaires, vise à accompagner la mise en place du plan « Ma Santé 2022 » présenté en septembre par le Gouvernement.

Si on peut saluer ces résultats et cette ambition, on constate cependant que le mode de pilotage et de régulation des dépenses de santé atteint, à plusieurs égards, les limites de l’exercice. Le respect global de l’Ondam masque des maux persistants qui affectent notre système de santé. En particulier, la situation fragilisée des établissements hospitaliers constitue un point de vigilance auquel le projet de loi de financement n’apporte pas de réponse adéquate.

Dans ce contexte, la commission des affaires sociales du Sénat a décidé de soutenir un certain nombre d’avancées esquissées par le projet de loi de financement tout en considérant que ces mesures peinaient encore à former un cap clair et lisible en faveur de la transformation – nécessaire – de notre système de santé.

Secteur médico-social

Le niveau de l’Ondam médico-social exécuté en 2018 s’établit à environ 20,3 milliards d’euros, soit 200 millions d’euros de moins que le montant initialement engagé l’an dernier. Cette sous-consommation s’explique essentiellement par la mobilisation infra-annuelle des crédits médico-sociaux au profit d’opérations d’ajustement de l’Ondam global. Elle est compensée par un recours systématique à la trésorerie de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui assure le versement des dotations de soins aux établissements et services médico-sociaux.

L’objectif global de dépenses (OGD), composé de l’Ondam médico-social ainsi que d’une fraction des ressources propres de la CNSA, s’élève à plus de 22 milliards d’euros en 2018, marquant une hausse de 2,52 %. Il atteste d’un dynamisme plus marqué des ressources fiscales consacrées aux dépenses de soins de la perte d’autonomie et du handicap que des ressources d’assurance maladie.

Le PLFSS ne contient, pour son volet médico-social, que deux dispositions visant, pour l’une, à instaurer un parcours de bilan et intervention précoce à destination des enfants présentant un trouble du neuro-développement et, pour l’autre, à accélérer le rythme de la convergence tarifaire des forfaits soins attribués aux établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).

Accidents du travail et maladies professionnelles

Depuis qu’elle a renoué avec un résultat positif en 2013, la branche AT-MP cumule les excédents si bien que son solde cumulé pourrait atteindre, en 2018, 2,5 milliards d’euros et avoisiner les 5 milliards d’euros en 2020, selon les projections du PLFSS. Cette bonne santé financière durable tient à la baisse tendancielle de la sinistralité et à l’augmentation du produit des cotisations sous l’effet du dynamisme de la masse salariale.

Dans ces conditions, on peut regretter le choix du Gouvernement d’écarter à partir de 2019 toute nouvelle baisse du taux de cotisation AT-MP, à rebours de la logique assurantielle sur laquelle repose la branche. Le produit des cotisations AT-MP devrait ainsi progresser en 2019 de près de 4 % quand les recettes de l’ensemble des régimes de base et du FSV ne croîtront que de 2,3 %.

La commission des affaires sociales du Sénat plaide par conséquent pour une diminution du taux de cotisation AT-MP afin de tenir compte de la baisse de la sinistralité et des efforts déployés par les entreprises en matière de prévention.

Enfin, elle a réitéré ses réserves sur les modalités de détermination de la contribution à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP, maintenue à un milliard d’euros pour la cinquième année consécutive.

Assurance vieillesse 

Le PLFSS pour 2019 corrige fortement la trajectoire financière de la branche vieillesse (régimes de base d’assurance vieillesse et Fonds de solidarité vieillesse) sur la période 2017-2022 par rapport à la LFSS pour 2018. Pour les années 2017 (- 900 millions d’euros de déficit) et 2018
(- 1,7 milliard d’euros de déficit estimé), l’amélioration du solde s’explique par une réévaluation des hypothèses économiques associées à ce PLFSS en particulier les prévisions de croissance économique et de masse salariale qui ont gonflé les recettes. Pour les années 2019 (- 1,5 milliard d’euros de déficit estimé) à 2022, la forte correction du solde résulte directement de l’article 44 de ce projet de loi qui propose de ne revaloriser les prestations sociales, – au premier rang desquelles les pensions de retraite,-  que de 0,3 % dans un contexte de reprise de l’inflation.

Cette mesure permettra d’économiser 2 milliards d’euros en 2019 et 3,8 milliards d’euros en 2020 sur le seul champ de la retraite. Un an après la hausse de 1,7 point de CSG non compensée pour les retraités et une année 2018 déjà marquée par une absence de revalorisation, le Gouvernement confirme avec ce puissant coup de rabot sa volonté de faire porter la charge d’ajustement du système de retraite sur les seuls retraités.

Considérant cette mesure comme contraire à la nécessité d’un pilotage équilibré du système des retraites, la commission a rejeté la sous-revalorisation proposée pour indexer l’ensemble des prestations sociales sur l’inflation estimée pour 2019 afin de protéger le pouvoir d’achat des retraités. Elle a par ailleurs adopté un amendement reculant l’âge légal de départ à la retraite à 63 ans à compter du 1er mai 2020, seule option crédible pour équilibrer durablement le système de retraite et permettre aux retraités de disposer d’une retraite décente.

Famille 

La branche famille devrait renouer avec l’équilibre de ses comptes en 2018, avec un solde positif à 0,4 milliard d’euros, ce qu’elle n’avait pas connu depuis dix ans. Cette résorption progressive des déficits de la branche est le fruit d’importantes économies qui ont limité les dépenses en faveur des familles ces cinq dernières années. Ainsi, la modulation des allocations familiales en fonction des revenus permet à la branche de réaliser une économie de 760 millions d’euros par an depuis 2015.

Pour l’année 2019, le solde de la branche devrait connaitre un excédent significatif à 1,2 milliard d’euros

La principale mesure en dépenses concernant la branche consiste à sous-revaloriser l’ensemble des prestations familiales à 0,3 % pour 2019 et 2020. Cette mesure d’économie, évaluée à 260 millions d’euros pour 2019, constituera une perte de pouvoir d’achat pour les familles, compte tenu des prévisions d’inflation. Opposée à cette mesure, la commission a souhaité revaloriser les prestations familiales au niveau de l’inflation estimée pour 2019.

Les autres mesures en dépenses auront un impact non significatif sur les comptes de la branche en 2019 et votre commission s’est prononcée en leur faveur. Elles concernent principalement le complément de mode de garde qui sera, d’une part, majoré pour les familles bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et, d’autre part, étendu à taux plein au titre d’un enfant né en début d’année et qui aura atteint l’âge de trois ans avant son entrée à l’école maternelle.