Rapport annuel de la Cour des Comptes 2019 : Situation des finances publiques à fin janvier 2019

1 – Des déficits encore trop élevés en 2018

Un déficit public en 2018 au même niveau que celui de 2017

La dernière prévision du Gouvernement fait état d’un déficit public de 2,7 points de PIB en 2018,au même niveau qu’en 2017. La Cour des comptes indique, avec prudence, que cette prévision « devrait être atteinte », dans l’attente d’une actualisation des résultats de l’exécution budgétaire attendue pour la fin mars 2019.

Les résultats définitifs des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale ne sont pas encore connus.

Une absence de réduction du déficit structurel

En 2018, la Cour note une absence de réduction du déficit structurel, soit le déficit constaté hors facteurs exceptionnels, évalué à 2,3 points de PIB.

La Cour souligne qu’un tel déficit structurel place la France à distance de l’objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel, fixé à -0,4 point de PIB par les lois de programmation des finances publiques de 2014 et de 2018, en application des règles européennes qui imposent un déficit structurel inférieur à 0,5 point de PIB.

Une augmentation de la dette publique rapportée au PIB

Par comparaison aux autres pays européens, la dette publique rapportée au PIB en France aurait encore augmentée : 98,7 points de PIB (contre 60 points de PIB en Allemagne qui retrouve son niveau de 2007, niveau qui était également le nôtre cette même année… ; le reste de la zone euro connaissant une baisse depuis 2015, avec un niveau de dette passé en dessous de celui de la France).

2 – Les prévisions pour 2019

La trajectoire des finances publiques lourdement affectée par les mesures prises en réponses aux « Gilets jaunes »

Dans le PLF pour 2019, le Gouvernement avait envisagé une augmentation modérée du déficit public de 0,2 point de PIB, ainsi qu’une réduction mesurée du déficit structurel de 0,3 point de PIB. Ces prévisions ne sont plus à l’ordre du jour.

Les mesures d’urgences économiques et sociales, au coût évalué à environ 11 Md€, n’ont été compensées qu’en partie par des hausses de recettes et des baisses de dépenses et ont conduit le Gouvernement à porter sa prévision de déficit à 3,2 points de PIB (contre 2,8 initialement).

La Cour relève qu’avant ces mesures, le PLF était « globalement cohérent » avec la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018, avec une dégradation du déficit public de 0,2 point de PIB, de 2,6 points de PIB initialement prévu en 2018 à 2,8 points de PIB en 2019. Ce PLF pour 2019 était cohérent mais insuffisant : si la trajectoire adoptée aurait permis « d’assainir » les finances publiques, elle n’aurait toutefois pas conduit au respect par la France de ses engagements européens (qui exigeaient une réduction du déficit structurel d’au moins 0,6 point de PIB…).

Les mesures prises en faveur du pouvoir d’achat des ménages, qui accroissent le déficit de 3,7 Md€, ont achevé d’interrompre toute embellie des finances publiques. Elles se traduisent par :

  • des baisses de prélèvements obligatoires résultant de l’annulation de la hausse prévue en PLF de la fiscalité des produits énergétiques (3,9 Md€) ;
  • le non-assujettissement à l’IR et l’avancement au 1er janvier de l’exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires initialement prévue au 1er septembre 2019 (2,4 Md€) ;
  • l’annulation de la hausse de la CSG pour une partie des retraités (1,3 Md€) ;
  • la hausse de la prime d’activité (2,8 Md€) ;
  • l’élargissement du périmètre du chèque énergie et de la prime à la conversion (0,4 Md€).

S’agissant de la « prime exceptionnelle » de 1000€ que le Gouvernement a incité les entreprises à verser à leurs salariés, en l’exonérant de cotisations et d’impôts, la Cour ne partage pas l’analyse de l’exécutif qui considère qu’elle ne représenterait aucun coût pour les finances publiques. La Cour estime qu’« il est possible que cette prime vienne se substituer en partie à des hausses de rémunération qui auraient de toute façon eu lieu, ce qui viendrait diminuer les recettes fiscales et sociales. Cette mesure pourrait donc avoir in fine un coût pour les finances publiques, très difficile à estimer à ce stade. ».

Impact sur le solde public des principales mesures annoncées depuis les PLF et PLFSS pour 2019 (en Md€)

Le Premier Président regrette des « économies annoncées mais non documentées » par le Gouvernement en vue de compenser les mesures exceptionnelles de décembre 2018.

Des prélèvements obligatoires au même niveau que 2018

La Cour prévoit un niveau de prélèvements obligatoires « pratiquement stable à périmètre constant », considérant que la hausse des prélèvements obligatoires (+34 Md€) serait « très largement compensée » par les mesures de baisse décidées (-31 Md€). Cependant, elle alerte sur le fait que « les prévisions de recettes de prélèvements obligatoires et de dépenses sont entourées d’incertitudes importantes ».

La Cour des comptes estime que la dégradation du solde public par rapport à 2018 porterait sur l’État, qui serait « soumis au double impact de la transformation du CICE en baisse de cotisations et aux mesures nouvelles prises pour accroître le pouvoir d’achat ». Inversement, « le solde des ASSO s’améliorerait légèrement et celui des APUL rapporté au PIB serait stable entre 2018 et 2019 ».

De fortes incertitudes pesant sur les prévisions 2019

Le rapport pointe du doigt « plusieurs incertitudes fortes » qui portent notamment sur :

  • l’absence d’actualisation du scénario macroéconomique malgré un contexte international et budgétaire « sensiblement différent » depuis le dépôt du PLF ;
  • l’évaluation des mesures de baisse des prélèvements obligatoires décidées pour 2019 ;
  • la prévision de certaines dépenses.

Si le soutien au pouvoir d’achat des ménages de 0,8 point devrait « soutenir leur consommation et donc la croissance de l’économie française », il intervient dans un contexte de ralentissement de la croissance, en particulier en Europe, d’incertitudes liées au Brexit, de hausse des tarifs douaniers américains et chinois et de la forte baisse des marchés boursiers depuis l’été 2018.

Pour ces motifs, la Cour conclut que « si la prévision de croissance française sur laquelle repose la LFI, à savoir 1,7 %, n’est pas hors de portée, elle présente un risque sérieux de ne pas être atteinte. ».

De plus, l’introduction du prélèvement à la source « crée une incertitude inhabituelle sur le rendement de l’impôt sur le revenu », que la Cour avait chiffrée à 2 Md€, à la hausse ou à la baisse.

La Cour des Comptes qualifie donc la prévision d’un déficit public à 3,2 points de PIB en 2019 de « fragile ».

Elle fait en outre le constat que la France est « désormais l’un des pays les plus endettés en Europe, après la Grèce, l’Italie, le Portugal et la Belgique » et qu’en cas de retournement de la conjoncture ou de situation de crise, l’Etat n’aurait que « peu de marges de manœuvres ».

Pour l’ensemble de ces raisons, la Cour attend du Gouvernement qu’il présente dès que possible des projets de lois de finances rectificatives pour l’Etat et la sécurité sociale, et qu’il actualise la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018.